Analyse af udviklingsministerens redegørelse til Folketinget

Udviklingsminister Flemming Møller Mortensen fremsatte d. 21. april sin skriftlige redegørelse af udviklingsstrategien Fælles om Verden, der giver en status på udviklingen i Danmarks udviklingssamarbejde. Redegørelsen er en del af den politiske aftale, aftalepartierne indgik i forbindelse med forliget omkring strategien tilbage i juni 2021, og udgør oplægget til en årlig drøftelse af udviklingssamarbejdet i Folketingssalen, som finder sted den 11. maj.

Tilbage i 2016 blev DANIDA’s årsberetninger afskaffet, men med den nye redegørelse har udviklingssamarbejdet fået en ny årlig gennemgang. Hvor Danidas årsberetning var en detaljeret gennemgang af FN’s millennium mål, prioritetslande og fokusområder, bygger ministerens skriftlige redegørelse på udvalgte eksempler på implementeringen af strategiens fokusområder. Den narrative beskrivelse gennem eksemplerne er ikke bakket op af kvantitative tal og ej heller af en gennemgang af, hvordan bistanden er fordelt på de forskellige dele af strategien. Redegørelsen giver dermed ikke det samlede overblik over dansk udviklingssamarbejde, som kendt fra årsberetningen.

I denne analyse forholder vi os til de tematikker og eksempler, som bliver bragt frem i redegørelsen, og inddrager de ændringer, der er sket i udviklingsbistanden de seneste måneder, som følger af Særloven for fordrevne fra Ukraine, som udviklingsbistanden finansierer.

Bistandens fremtid 

Fokus på fattigdomsbekæmpelse og ulighedsreduktion fremgår fortsat som de overordnede målsætninger for dansk udviklingsbistand, og i sin redegørelse forsøger ministeren at vise, hvordan midlerne til at stoppe migration og klimatilpasning er vejen dertil. Ministerens første redegørelse kan på mange måder læses som en opvisning i, hvor langt dansk bistand har fjernet sig fra sine klassiske formål.

Som redegørelsen peger på, står 2022 i skyggen af krigen i Ukraine, og redegørelsen rammer midt i et politisk stormvejr omkring udviklingsbistanden. Med nedskæringer på 2 mia. kr., som følger af, at regeringen har valgt, at bistanden afsat på Finansloven 2022 skal betale for flygtningemodtagelse af fordrevne fra Ukraine i Danmark, lander redegørelsen på et yderst spændt tidspunkt. For hvordan implementerer man en strategi, hvis man fjerner en stor andel af finansieringsgrundlaget? 

Kigger vi på det sidste afsnit i redegørelsen, der ser ind i det kommende år, så lægger regeringen op til, at bistanden fortsat i høj grad skal bruges med henblik på udgifter til modtagelse af flygtninge fra Ukraine i ind- og udland og til genopbygning af Ukraine, når forholdene tillader det – et ønske Præsident Zelenskij havde med i sin tale til det danske Folketing d. 29. marts.  

At udviklingsbistanden bliver brugt som krisekasse er ikke noget nyt. Den langsigtede udviklingsbistand er blevet omprioriteret gentagne gange for at  håndtere globale kriser - være det sig flygtningestrømme i EU, pandemi eller klimakrise. Disse omprioriteringer har stor betydning for den forandring og effekt, som den langsigtede og stabile udviklingsbistand kan have ift. at bekæmpe fattigdom, reducere ulighed eller opnå FN’s Verdensmål. Sidstnævnte er ikke nævnt med ét ord i redegørelsen.

Migration og bistandsprincipper i balance?

Tendensen om at udviklingsbistanden bruges til at finansiere indenrigspolitiske dagsordener og interesser, har vi set vokse det seneste årti, og i redegørelsen bliver det lagt frem uden omsvøb. Det gælder især, når det kommer til emnet migration, som tager stor plads i redegørelsen.

I afsnittet om partnerskaber skriver ministeren således, at Danmark har arbejdet for, at EU’s udviklingsmidler skal ”imødegå irregulær migration mod EU”. I Fælles om Verden-strategien er målsætningen om at stoppe irregulær migration mod EU altid et delmål eller en konsekvens af at arbejde med migration i Afrika og nærområder. Der er således mere fokus på gavn for Danmark og danske indenrigspolitiske interesser, end på hvilke gavn det arbejde har for udviklingslandene. Politikændringen skete nok i forbindelse med forliget af strategien, men helt at udelade henvisning til en målsætning eller effekt for udviklingslande i denne sammenhæng er et stort skred i dansk udviklingsbistand, som er ny i redegørelsen. 

I Fælles om Verden står det direkte, at man arbejder ud fra idéen om kun at give bistand til lande, som samarbejder om hjemtagelse af egne statsborgere. Fra redegørelsen fremgår det, at det siden strategiens vedtagelse er lykkedes regeringen at skærpe denne ´noget-for-noget´ tilgang. Der er ifølge redegørelsen ikke længere lande, som modtager dansk udviklingsbistand uden at samarbejde om hjemtagelser. Det er en meget konkret målopfyldelse af strategien, men det er også en udvikling, hvor det er uklart, hvordan der balanceres overfor mere klassiske bistandsprincipper såsom behov, mulighed for at skabe resultater og kendskab til lokal kontekst.

Det var svært, at se almindelige bistandsprincipper afspejlet i strategiens målsætninger om migration, og det er endnu sværere at se i ministerens redegørelse.

Instrumentalisering af udviklingsbistanden til regeringens politiske mål

Som beskrevet i ovenstående, så er indenrigspolitiske interesser ikke nyt i dansk udviklingsbistand, men er alligevel noget, som synes at fremstå tydeligere og tydeligere i disse år. 

I redegørelsen fremgår det, at Danmark har indgået et samarbejde om grøn omstilling med fokus på energieffektivisering med Kosovo. I samme afsnit står der, at ”Regeringen er i 2021 og 2022 gået i gang med at udvikle rammerne for de målrettede partnerskaber, så de skaber en stærk strategisk platform for Danmarks bredere interesser i verden”. Den 27. april indgik regeringen netop den forventede traktat med Kosovo om, at kriminelle, der er udvisningsdømte fra Danmark, kan afsone i fængsel i Kosovo. 

Når regeringen derfor direkte skriver, at udviklingsbistanden skal bruges til at opnå andre politiske målsætninger, så ledes tankerne også over på Rwanda, med hvem regeringen ligeledes har indgået en hensigtserklæring med henblik på at bytte den ud med en traktat om en eksternalisering af det danske asylsystem. I redegørelsen nævnes det, at man arbejder med grøn energi til madlavning i Rwanda. Både samarbejdet med Kosovo og Rwanda er nye inden for dansk udviklingssamarbejde. 

Instrumentaliseringen af udviklingsbistanden og fokusset på danske interesser har vi set udvikle sig over de sidste par år, men i ministerens redegørelse står det mere sort på hvidt, end vi før har set i Danmarks udviklingssamarbejde. 

Hvorfor netop disse eksempler?

Når redegørelsen bygger og fokuserer på udvalgte eksempler for implementering af dansk udviklingsbistand, er det relevant at stille spørgsmålstegn ved, hvorfor netop disse eksempler er udvalgt. 

Lad os tage Danmarks nye strategiske ramme for engagementet i Burkina Faso for perioden 2021-2025, som er fremhævet i strategien. I redegørelsen bliver det brugt til at eksemplificere Danmarks arbejde med kvinder og pigers rettigheder som en tværgående prioritet og målrettet arbejde med seksuelle og reproduktive sundhed og rettigheder. Det er vigtigt, at Danmark både arbejder for at mainstreame samt har målrettede indsatser omkring kønsligestilling i alle landeprogrammer. Men man er nødt til at stille spørgsmålstegn ved, hvorfor Burkina Faso er valgt som eksempel, når ministeren til åbent samråd i Folketinget den 21. april selv påpegede, at ”dele af landeprogrammet er sat i bero” siden februar grundet den politiske situation i landet. Dertil kommer, at man har fjernet 200 mio. kr., hvilket svarer til halvdelen af budgettet for 2022, i forbindelse med nedskæringen for at finansiere Særloven for fordrevne fra Ukraine.

Regeringen har haft en geografisk prioritering af Afrika de sidste par år både gennem det danske og europæiske udviklingssamarbejde. Hvordan denne prioritering kan ses gennem bistandsfinansiering, har der før været stillet spørgsmålstegn ved, da netop den danske bilaterale bistand til Afrika er faldet. I redegørelsen fremgår det, at der til EU’s topmøde med den Afrikanske Union i februar 2022 kom ”nye massive europæiske investeringer i Afrika på bordet”. Desværre har Kommissionen endnu ikke fremlagt, hvor disse ”nye massive investeringer” kommer fra - det på trods af vedholdende arbejde fra EU-Parlamentet, civilsamfundet og journalister i Bruxelles. Det klinger derfor hult, når regeringen peger på så ukonkrete tal for investeringer i Afrika samtidig med, at man skærer i den allerede faldende bilaterale bistand til Afrika gennem to landeprogrammer (Mali og Burkina Faso) og i gældslettelse til Sudan for at kunne finansiere særloven. 

Et reelt fundament?

Løfter vi os fra eksemplerne og kigger på de tematiske dele af redegørelsen, er redegørelsen bygget op efter strategiens struktur.

Strategien er opbygget omkring et fundament, Demokrati og menneskerettigheder, og to tematiske søjler, 1) Klima, natur og miljø og 2) Vi skaber håb. De to søjler er i strategien analyseret ud fra fire overordnede mål for hver af dem. Dog har vi hos Globalt Fokus set en mangel på konkrete målsætninger for, hvordan der arbejdes for at styrke selve fundamentet Demokrati og menneskerettigheder. Derfor fremlagde Globalt Fokus i starten af året fire overordnede målsætninger for fundamentet og 46 delmålsætninger, som skal gøre arbejdet med demokrati og menneskerettigheder mere konkret.

Mange gode initiativer og især samarbejdet med civilsamfundet er blevet tillagt stor vægt i redegørelsens afsnit om fundamentet Demokrati og menneskerettigheder. Her nævnes bl.a. LGBTQ+-personers rettigheder, Tech for Democracy, Call to Action partnerskab til bekæmpelse af seksuel og kønsbaseret vold i humanitære kriser og en ny kortlægning af, hvordan det danske udviklingssamarbejde fremmer religions- og trosfrihed. Men når man læser redegørelsen efterlades man i tvivl om, hvordan fundamentet Demokrati og menneskerettigheder bliver løftet i strategiens to søjler: menneskerettigheder er nævnt én gang i forbindelse med  arbejdet i Afghanistan, mens demokrati ikke er nævnt en eneste gang i søjlerne Klima, natur og miljø og Vi skaber håb. Det er ærgerligt og bemærkelsesværdigt, at fundamentet for strategien ikke fremgår tydeligere i redegørelsens kapitel om strategiens søjler. 

Regeringen har siden strategiens vedtagelse insisteret på, at der ikke var behov for målsætninger på arbejdet med demokrati og menneskerettigheder, fordi det ligger som et fundament for alt andet udviklingsarbejde. Dog viser denne redegørelse netop, hvorfor det er så vigtigt med konkrete målsætninger, så Demokrati og menneskerettigheder både som mål i sig selv og som fundament ikke bliver glemt. 

Klima og finansiering

Dykker vi ned i redegørelsens kapitel om Klima, natur og miljø, er det tydeligt, at regeringen fortsat har høje ambitioner for dansk udviklingsbistands grønne omstilling. Klima og finansiering har længe været et af de store spørgsmål i dansk bistand, og det får også plads i redegørelsen. 

Det er et ufravigeligt krav fra civilsamfundet, at verdens rige lande, herunder Danmark, anerkender behovet for at dække tab og skader efter klimakatastrofer, og at der gives penge direkte til dette formål, hvilket i dag ikke er tilfældet. Det er derfor positivt, at regeringen vil fokusere på ’finansiering af klimaskabte tab og skader’ frem mod COP27. Det er et fremskridt siden formuleringen i Fælles om Verden, der taler om, at Danmark vil ‘forebygge og begrænse tab og skader’. Det bliver derfor spændende at følge, hvordan det vil blive implementeret. 

Redegørelsen omtaler også forpligtelsen fra COP15 i København om, at de rige lande sammen skal sikre 100 mia. dollars årligt i klimafinansiering til udviklingslandene. Denne forpligtelse lever landene fortsat ikke op til på trods af, at løftet skulle indfries i 2020 og fremadrettet. Det fremgår ikke af redegørelsen, hvordan Danmark gennem sit diplomatiske arbejde vil sikre, at forpligtelsen efterleves, eller hvor langt Danmark selv er fra at leve op til sin andel af forpligtelsen. I stedet er der stort fokus på mobilisering af private midler. Dette harmonerer dårligt med den danske ambition om at øge finansiering af klimatilpasning, da private midler som regel anvendes til reduktionsindsatser og ikke til klimatilpasning.

Helt konkret står der i redegørelsen, at “allerede fra 2023 skal mindst 25 pct. af bistanden til udviklingslandene gå til klima og mindst 5 pct. til miljø og biodiversitet”. Derfor vil klima og finansiering sandsynligvis fortsat være et diskussionsemne i udviklingssamarbejdet og kampen for, at løfterne og forpligtelserne indfries gennem de lovede ‘nye og additionelle’ midler og ikke gennem udviklingsbistanden, vil fortsætte. 

”Ingen skal lades i stikken” som tværgående princip

Det betyder noget om regeringen taler de udviklingspolitiske indsatser ind i Verdensmålene - at den tydeliggør, hvordan Danmark bidrager til FN’s fælles målsætninger for en bæredygtig verden. Desværre er det ikke en opgave redegørelsen løfter.

Udover at der ikke er én eneste reference til Verdensmålene, refererer redegørelsen kun en enkelt gang til princippet om at "ingen skal lades i stikken”, og kun i relation til LGBTQ+. Det er overraskende og skuffende, at regeringen ikke taler mere ind i det globale sprog, og den ramme som Verdensmålene udgør. Det er mål Danmark har forpligtet sig på, både i vores indsats hjemme og ude, men i den internationale indsats fylder målene efterhånden forsvindende lidt. Hvert fald i italesættelsen af den danske indsats. I Fælles om Verden er der afsat en hel afsnit af til ”Ingen skal lades i stikken – særlig opmærksomhed på dem med størst behov”, og det er derfor uforståeligt, at princippet om ikke at lade nogen i stikken, ikke gennemsyrer en redegørelse for den danske udviklingspolitiske indsats, da det vel netop er udviklingspolitikkens formål og en del af strategien.

Sat på spidsen kunne denne redegørelse lige så godt være skrevet før Verdensmålene blev vedtaget da den på inden måde taler ind i globale udviklingsrammer.

Danmarks humanitære arbejde 

Et af de områder, som er blevet holdt fri af besparelserne i forbindelse med finansieringen af Særloven, er det humanitære budget. Det humanitære arbejde, som er evigt relevant i en verden med eskalerende kriser, har ikke et særskilt kapitel i strategien eller redegørelsen, men indgår i søjlen Vi skaber håb.

I redegørelsen fremlægges Danmarks ambition om at være en stærk humanitær partner, der sikrer forebyggelse af humanitære kriser. I redegørelsen bryster regeringen sig primært af sine store humanitære donationer til multilaterale organisationer. Det er dog ærgerligt, for det, at være en stærk humanitær partner, bør funderes bredere. Danske civilsamfundsorganisationer er Danmarks partnere på det humanitære område, og de er vigtige aktører i, at Danmark kan levere på sine forpligtigelser for Grand Bargain. 

At forebygge humanitære kriser kræver samtænkning mellem de humanitære indsatser, det fredsopbyggende og konflikt forebyggende arbejde og den langsigtede udviklingsindsats baseret på lokalt lederskab. Danmarks Freds og Stabiliseringsfond har været under evaluering, og Udenrigsministeriet har afholdt eventet ‘Rethinking Stabilisation’, hvor samtlige af talere til eventet understregede vigtigheden af lokalt forankrede ‘bottom-up’ fredsopbyggende og konfliktforebyggende indsatser. Dette bør stå langt stærkere i Danmarks arbejde med fred og stabilisering. Når man læser redegørelsen, kan man stille spørgsmålstegn ved, om man på Asiatisk Plads husker de mange anbefalinger, de fik til eventet, til hvordan Freds og Stailieringsfonden bør fortsætte sit arbejde.

Med en ambition om at være en stærk humanitær partner, et behov for fokus på lokalisering og de mange kriser rundt om i verden, vil behovet for de humanitære indsatser og samtænkningen med freds- og udviklingssamarbejdet fylde mere i de kommende år - og Danmark får brug for at samarbejde med alle de humanitære aktører, som kan bidrage til arbejdet.

Det fulde billede mangler

Som sagt er ministerens første redegørelse ikke en en detaljeret gennemgang af fremdriften i Fælles om Verden-strategien. Den består snarere af udvalgte nedslag i det seneste års arbejde, der ikke giver et fuldt overblik over, hvordan det går med implementeringen af strategien. Som læser efterlades man dog med et behov for, at det fulde billede fremlægges. I Globalt Fokus ser vi frem til, at redegørelsen drøftes i Folketinget og til at tage del i de efterfølgende diskussioner om dansk udviklingssamarbejde.

Det videre arbejde med redegørelsen

Globalt Fokus inviterer sammen med IDA Global Development til fyraftensevent om redegørelsen d. 5. maj. Kom og vær med når vi drøfter redegørelsen sammen med de udviklingspolitiske ordførere: Katarina Ammitzbøll (K), Daniel Toft Jakobsen (S), Isabella Arendt (KD), Rasmus Nordqvist (SF) og Christian Juhl (Ø). Eventet vil være modereret af Adam Moe Fejerskov, DIIS.

Analysen er opdateret d.4.maj med afsnittet: ”Ingen skal lades i stikken” som tværgående princip