Globalt Fokus analyse af Danmarks nye udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi

Danmark har fået en ny udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi. Strategien er bygget op om fem diplomati-søjler: værdier, tryghed, klima, migration og økonomi. Denne analyse vil ikke gennemgå de fem former for diplomati, men i stedet fremhæve de vinkler, vi finder særligt relevante for vores udsyn i Globalt Fokus - det udviklingspolitiske og humanitære perspektiv.

Den udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi har været længe undervejs og er blevet drøftet flittigt, siden udenrigsminister Jeppe Kofod i radioprogrammet ’Verden ifølge Gram’ i september 2020 fortalte, at den nye strategi ville bygge på socialdemokratiske værdier. Den fremlagte strategi er en regeringsstrategi og dermed ikke drøftet med Folketinget, modsat det vi kender fra udviklingspolitisk strategi, som er indgået som et forlig mellem flere partier. Den nye strategi bærer også præg af et socialdemokratisk sprogbrug. Med vendinger som at Danmark skal være ’verdens tillidsmand i Sikkerhedsrådet’, ‘forpligtende fællesskaber’ og ‘tryghedsdiplomati’ samt flere henvisninger til beskyttelsen af velfærdsstaten, den danske arbejdsmarkedsmodel og et stort fokus på arbejdstagerrettigheder, så afspejles afsenderen med en vis tydelighed i sprogvalgene.

Strategien har et åbenlyst fokus på allerede iværksatte tiltag, hvilket gør at dokumentet kan læses lige så meget som et aktivitetskatalog som en strategi. Udover en hel side afsat til at fremlægge de største udenrigspolitiske tiltag under regeringens levetid i indledningen af strategien, bliver der undervejs i strategien fremhævet tiltag, der allerede er sat i værk. Dette kan også ses i lyset af, at et folketingsvalg skal afholdes inden for de næste 1,5 år, og at valgkampen kan forventes at have et mere internationalt islæt, end vi har set længe - bl.a. grundet krigen mellem Rusland og Ukraine, den bilaterale forsvarsaftale med USA samt Danmarks kandidatur til FN’s Sikkerhedsråd.

Udviklingspolitikken får ikke markant plads

Det danske udviklingssamarbejde og -bistand blev i mange år anset for at være ét af Danmarks stærkeste kort i udenrigspolitikken, men den tid er forbi, og det ændrer denne strategi heller ikke på. På trods af fokus på værdier som demokrati og menneskerettigheder, som er kerneværdier i dansk udviklingspolitik, bliver udviklingspolitikken ikke løftet ind centralt i udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Et øget fokus på demokrati og menneskerettigheder bliver i stedet fremhævet gennem en stærk alliance til USA, NATO og EU. Udviklingsbistand og samarbejdet har fået plads i strategien, men at udviklingspolitikken skal gøres til et centralt udenrigspolitisk redskab, som var én af Globalt Fokus’ anbefalinger til strategien, er ikke blevet prioriteret. 

Demokrati og menneskerettigheder bliver i denne strategi mere brugt som værdier, der binder os sammen med vores allierede mod en fælles fjende, end som redskaber til at skabe en mere stabil og fredelig verden.

Civilsamfund som central samarbejdspartner

Civilsamfundet har fået plads i strategien på flere måder, og der står direkte, at Danmark vil arbejde for “et stærkt og uafhængigt civilsamfund”. Det er især i afsnittet om værdidiplomati, men også under klimadiplomati og migrationsdiplomati, at civilsamfundet fremhæves som en partner. Strategien problematiserer indskrænkelsen af civilsamfundets råderum, og at store dele af verdensbefolkningen lever i ikke-frie eller kun delvist frie samfund. Strategien fremhæver danske tiltag for at fremme demokrati gennem støtte til civilsamfundet, der kan holde magthavere ansvarlige i Ukraine og Belarus. Og der er direkte henvisning til behovet for hjælp til demokrati- og menneskerettighedsforkæmperne på frontlinjerne.

Et af de få steder, hvor strategien peger på udviklingssamarbejdet  i forbindelse med civilsamfundet er, når Regeringen skriver: ”Danmark styrker derfor kampen for at fremme demokratiske værdier og menneskerettigheder. Særligt gennem vores udviklingssamarbejde, gennem vores stærke danske og lokalt forankrede civilsamfundspartnere og gennem internationale organisationer.” (side 10). 

Flere af Globalt Fokus’ konkrete anbefalinger til, hvordan udenrigsstrategien sætter civilsamfundet og demokrati i centrum, er afspejlet i strategien. Selvom det er langt fra alle vores ønsker, så udgør strategien et godt udgangspunkt for Danmarks videre internationale arbejde for civilsamfundet og dets råderum som et mål i sig selv, men også som en helt afgørende aktør for at fremme retfærdighed, bekæmpe ulighed og sikre en mere fredelig verden. Nu er arbejdet for et stærkt og uafhængigt civilsamfund både stærkt forankret i den danske udviklingspolitiske strategi og i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi. 

Danmark som ‘grøn stormagt’

Ikke overraskende har klimadiplomati fået en prominent plads i den nye strategi. Væksten i Udenrigsministeriets grønne kontorer og klimafrontposter over de seneste par år bliver også fremhævet i strategien for at understrege denne nye mærkesag på udenrigsområdet. Ambitionerne er tårnhøje, når regeringen i strategien erklærer “krig mod kul og fossile brændstoffer”(side 31) og understreger, at den globale grønne omstilling samtidig skal være socialt retfærdig. Men det store fokus på udviklingslandene, og i særdeleshed Afrika, som “fremtidens potentielle udledere” klinger hult i en strategi, der aldrig griber i egen barm og anerkender Danmarks egen rolle i CO2-udledningen, som et land med et af de højeste klimaaftryk pr. indbygger. I et globalt perspektiv er det en socialt uretfærdig fordeling af klimabyrden.

Her bliver afsnittet om bl.a. økonomidiplomati interessant. Der er ikke tale om et reelt opgør med det økonomiske vækst-paradigme, men strategien påpeger, at ”vækst og frihandel ikke er et mål i sig selv” (side 47). Den såkaldte tredobbelte bundlinje med både økonomisk, bæredygtig og social gevinst fremhæves som fundamentet for Danmarks økonomiske diplomati. Der lægges også op til, at EU’s handelspolitik skal være mere social og grøn, men strategien går kun så langt til at sige, at disse områder skal tillægges ‘større vægt’ end hidtil.
Hvad angår løsninger, som Danmark vil tilbyde verden gennem sit klimadiplomati, får energiomstilling gennem myndighedssamarbejder og eksport af danske virksomheders løsninger nærmest udelt opmærksomhed. Her er der tre årsager til at være bekymret på Det globale syds vegne. For det første linker strategien, som generelt er præget af en klar afgrænsning mellem de forskellige diplomatiske områder, ikke den grønne omstilling til menneskerettigheder. Så selvom den grønne omstilling skal være socialt retfærdig, gøres der ingen konkrete tanker om, hvordan den sociale retfærdighed opnås. 

For det andet nævnes afskovning ikke i strategien, selvom det er én af de største kilder til CO2-udledninger i mange af de lande, der er på regeringens grønne verdenskort. Strategien antyder dog en interesse i at sikre grønne værdikæder, som derfor vil være vigtig at holde regeringen op på.

Sidst og ikke mindst nævnes en målsætning for dansk klimafinansiering til udviklingslandene, som ifølge strategien vil placere Danmark langt over sine forpligtelser i Parisaftalen. Det hedder sig, at den ‘samlede danske’ klimafinansiering vil svare til 1% af de rige landes forpligtelser over for udviklingslandene. Strategien undlader dog at nævne, at dette bidrag først og fremmest består af udviklingsbistand samt lån til private aktører. Hvis Danmark virkelig ønsker at blive taget seriøs som grøn stormagt, er første punkt på to do-listen at punge ud med de nye og additionelle klimamidler - 5 mia. kroner årligt - som vi for længst har forpligtet os til og stadig ikke leverer.

Det skal også nævnes, at EU bliver fremhævet som en af de helt store samarbejdspartnere på klimaområdet, hvor man ønsker at fuldbyrde udviklingen fra ”Kul og Stål-unionen til en Klimaunion”.

Det ømme punkt 

Migrationsdiplomati. Med denne nye gren af dansk diplomatisk arbejde slår regeringen endnu engang fast, at deres arbejde for et nyt internationalt asylsystem skal tages dybt alvorligt. Regeringen kender kritikken af deres planer om asylbehandling og modtagecentre i tredjelande og forsøger at komme dette i forkøbet ved at skrive, at arbejdet sker ”i fuld åbenhed og transparens og inden for rammerne af Danmarks internationale forpligtelser” (side 39). Denne formulering kan provokere, da det netop er to af de elementer, der kritiseres mest i Danmarks planer: det er uigennemsigtigt, hvordan dialogen omkring en eksternalisering af asylsystemet foregår, og langt de fleste eksperter – både nationalt og internationalt - er enige i, at det ikke kan lade sig gøre at udlicitere det danske asylsystem til et land udenfor Europa og samtidig overholde eksisterende internationale forpligtelser. 

Under afsnittet om værdidiplomati er der et betydeligt fokus på menneskerettigheder. Her bliver opgaven med at blive ”verdens tillidsmand” i FN’s Sikkerhedsråd for at ”stå vagt om en international orden baseret på regler og rettigheder”(side 11) fremsat som yderst vigtig for Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske arbejde. Hvor længe regeringens markante, og også internationalt kontroversielle, dagsorden omkring migration kan leve side om side med det renommé og den legitimitet, Danmark har og fortsat ønsker at have på den internationale scene, vil der måske komme svar på under denne strategiperiode. 

Udover eksternalisering af asylsystemet fremhæves et par elementer fra udviklingssamarbejdet i afsnittet om migrationsdiplomati. Fokusset på nærområder i udviklingsbistanden bliver pointeret, mens også et fortsat “EU-løft af Afrika”, som både under EU budgetforhandlingerne og til EU-AU-topmødet i februar 2022 har været Danmarks prioritet, får plads. At udviklingsbistanden får relativt meget plads under migrationsdiplomati, må man som udviklingsaktør se som en direkte afspejling af regeringens prioritering af migration i udviklingssamarbejdet. 

Strategien peger selv på, at 2025 bliver et vigtigt år for Danmarks internationale arbejde. I 2025 skal Danmark varetage EU-formandskabet, formandskabet for Nordisk ministerråd, formandskabet for Arktisk Råd og, hvis kandidaturet er succesfuldt, sidde i FN’s Sikkerhedsråd. Udviklingspolitikken og de humanitære indsatser er en yderst vigtig del af udenrigspolitikken. Arbejdet med at vise og forstå den sammenhæng i de kommende års dialog omkring Danmarks ageren på den internationale scene er derfor afgørende for Globalt Fokus og vores medlemmer, derfor følger vi implementeringen af strategierne tæt.